Minori rumeni non accompagnati presenti a Roma
Presentazione dello studio effettuato a livello transnazionale tra una ONG italiana e una ONG rumena
L’incontro del 19.12.05 è stato dedicato alla presentazione di uno studio, condotto a livello transanzionale tra la nostra associazione, la Casa dei Diritti Sociali – Focus, ed una ONG rumena, la FRCCF (Fundatia Rumana Pentru Copii Comunitate si Familie), avente ad oggetto i minori non accompagnati presenti a Roma.
La ricerca, peraltro, è stata coordinata e realizzata con il contributo tecnico e finanziario della Fondazione “Terre des Homme” di Losanna. Si è trattato, pertanto, di un lavoro complesso, multilivello e multidisciplinare, che ha coinvolto molte persone, con le loro competenze tecniche specifiche e con - perché no? - la loro passione civile.
Alla giornata hanno partecipato, in qualità di oratori, oltre che i membri dell’equipe che realizzato il progetto, alcuni rappresentanti delle istituzioni che, con varie funzioni, si occupano del tema “minori non accompagnati” – dal Comitato Minori Stranieri al Centro Giustizia Minorile, dal V Dipartimento del Comune di Roma. Era, inoltre, presente il Console Rumeno.
Inoltre, sono intervenuti gli esponenti di alcune tra le più significative realtà del privato sociale impegnato nel proporre percorsi di inclusione possibile ai MSNA. Una così nutrita presenza ha costituito, già di per sé, un fatto positivo, per aver favorito la possibilità di instaurare un “circolo virtuoso” di comunicazione, e può, forse, considerarsi anche un sintomo dell’urgenza e dell’interesse di discutere del problema.
L’incontro è stato suddiviso in tre parti, che, a partire dalla ricerca svolta, si è aperto alla discussione più generale intorno al problema delle politiche sociali che prendono in considerazione la condizione dei minori non accompagnati.
Lo studio, quindi, ha costituito un’occasione per proporre un tentativo di riflessione allargata a vari attori dell’intervento sociale sul tema, sia dal punto di vista istituzionale che da quello del privato sociale, articolando e mettendo in dialettica le varie posizioni.
- Nella prima parte, è stata proposta la descrizione analitica della ricerca e dei suoi risultati. Il resoconto, dunque, tramite gli interventi previsti, è stato strettamente centrato sul racconto e la disamina critica dello studio proposto. È stato illustrato il contenuto della ricerca, la metodologia utilizzata, i concetti chiave, le attività svolte, i punti critici, e sono state fornite alcune valutazioni e conclusioni.
- Nella seconda parte dell’incontro, in cui hanno preso la parola i rappresentanti degli enti pubblici, il filo conduttore è stato costituito dall’idea di fornire, grazie ai singoli interventi, una rappresentazione dinamica delle politiche sul tema. Per questo il titolo è “le istituzioni e i programmi in evoluzione”. E’, infatti, fondamentale, nel rispetto reciproco della inevitabile differenza di posizioni, ascoltare le idee ed i progetti che provengono dagli enti che, per ruolo e funzione, danno ed attuano l’indirizzo delle politiche sociali, per un reciproco arricchimento e problematizzazione dell’argomento.
- Infine, nella terza parte, è stato ascoltato il “terzo settore” impegnato sulla questione MSNA, nel tentativo di raccogliere altre suggestioni ed idee per affrontare i problemi.
Aver dato come titolo a questa sezione “Laboratori e nuovi progetti” ha significato, soprattutto, porre la questione della necessità della riprogettazione degli interventi e della sperimentazione di nuovi modelli e proposte.
Il tema dei MSNA, infatti, per la sua delicatezza, non può ammettere soluzioni pigre, non ragionate, e non pensate in termini complessivi di sistema. Il titolo stesso del video, in tal senso, può costituire la traccia di una direzione che possono prendere utilmente le politiche e gli interventi in tema.
I dati emersi dallo studio hanno evidenziato la particolare complessità e delicatezza della questione “minori stranieri non accompagnati” rumeni, nodi critici da cui non si può prescindere e su cui, inevitabilmente, è ruotata la discussione complessiva.
Senza tornare ad una minuziosa descrizione dei risultati della ricerca, si può, comunque, affermare che il fenomeno appare in aumento, se è vero che durante i primi sei mesi del 2005 il censimento ufficiale da parte del Comitato Minori Stranieri riporta una cifra complessiva di 487 minori, quasi il totale dell’intero numero raggiunto nel 2004. Senza considerare che una cifra non quantificabile di minori non entra nemmeno nel raggio di azione istituzionale, e rimane, pertanto, in una zona d’ombra non intercettata.
Inoltre, attualmente, Roma sembra essere la città italiana con la più alta concentrazione di minori rumeni non accompagnati; ancora, la percentuale di presenze di minorenni tra i sedici ed i diciassette anni nel 2005 è del 51%, circa il doppio rispetto all’anno scorso.
Infine, i dati dei centri di accoglienza rivelano che circa la metà dei ragazzi ospitati è di origine rumena.
Queste cifre ci parlano di un fenomeno in continua crescita, che, per alcuni aspetti, mette in crisi gli strumenti per affrontare la questione.
Da ciò discende quello che considerarsi il punto cruciale in tema, costituito dalla necessità di una politica organica per affrontare il problema.
La prima domanda da porsi, in tal senso, è quella sul grado di coerenza delle scelte di politica sociale concernenti il problema dei minori non accompagnati.
In astratto, ogni paese occidentale che si trova a dover gestire il fenomeno dei MSNA, può individuare diverse soluzioni, essenzialmente riconducibili a tre differenti politiche:
Il rimpatrio, come noto, è un provvedimento adottato quando se ne ravvisi l’opportunità, nell’interesse del singolo minore – si tratta, dunque, di un provvedimento ad personam – a seguito di una valutazione specifica del caso in esame da parte del Comitato Minori Stranieri. L’esecuzione del provvedimento presuppone una preventiva indagine circa la situazione cui il minore andrà incontro, quando verrà rinviato nel suo paese d’origine. Questo significa che il minore può essere rimpatriato solo attraverso una serie di garanzie procedurali e sostanziali.
Ciò, intanto, pone una differenza sostanziale rispetto all’espulsione, un provvedimento che risponde esclusivamente al criterio dell’ordine pubblico, rispetto al quale non è previsto nessun margine di discrezionalità.
Entrambe le posizioni rispettano, in linea di principio, il dettato della convenzione di New York sui diritti del fanciullo, che pone al centro di ogni decisione nei confronti dei minori il loro superiore interesse. È ovvio, in seconda battuta, poi, che l’ispirazione alla base è data da modelli culturali e politici differenti.
Cosa succede in Italia, rispetto a questi tre modelli?
Estremizzando, ovviamente, sembrerebbe che in Italia esista un quarto modello, una specie di negativo del terzo.
La situazione, allo stato attuale, infatti, sembra essere improntata ad una sostanziale non scelta chiara di un modello di riferimento, ed anzi all’interno del nostro sistema sono individuabili “pulsioni” che vanno in direzioni differenti, in assenza di una organicità di fondo nelle scelte. Ciò appare piuttosto grave, in riferimento ad una materia, invece, così delicata e pregna di ramificazioni e risvolti politici, giuridici, penali, amministrativi, sociali e culturali come quella dei MSNA.
I problemi sul tavolo sono molti. Per economicità di tempi, possono accorparsi in due grandi categorie, da cui, a cascata, ne discendono gli altri:
- A) la prima, che concerne i criteri di convertibilità del PdS per minore età;
- B) la seconda, che concerne l’utilizzo appropriato dello strumento del rimpatrio assistito.
- A -
Per quanto concerne il primo problema, esso si pone in modo particolarmente evidente, anche perché inquadrato in un contesto normativo segnato dalla coesistenza nell’ordinamento giuridico di molteplici disposizioni, disorganiche ed in parte contrastanti tra loro, che danno luogo ad enormi difficoltà di orientamento e, conseguentemente, a prassi giudiziarie diverse.
Il nodo fondamentale che il legislatore si è trovato ad affrontare, di fronte al fenomeno, è stato, infatti, di colmare una lacuna in materia di MSNA, presente nella legislazione minorile italiana, in particolare nella 184/83. Tale vuoto deriva dalla sfasatura fra una legislazione creata per la protezione di minorenni italiani abbandonati e un fenomeno nuovo: l’immigrazione di minorenni stranieri senza famiglia, ma non in stato di abbandono, anzi partiti sulla base di un progetto migratorio condiviso con i genitori, per migliorare le proprie condizioni di vita.
Il frutto di questa incertezza di fondo è il PdS per minore età, forma peculiare e a tempo di protezione e regolarizzazione, che cerca di contemperare le esigenze di tutela del minore, con una forma di regolamentazione “postdatata” dell’immigrazione.
Il nodo critico dell’atteggiamento istituzionale, riguarda, in altri termini, le caratteristiche degli strumenti di tutela attivati nel lasso di tempo che intercorre fino alla la decisione di far ricorso alla formula del rimpatrio assistito o del non luogo a provvedere: il nostro sistema permette al minore di usufruire di un permesso di soggiorno per “minore età”, che ne regolarizza automaticamente la posizione. In tal modo si tampona la necessità della tutela del minore, ma, in sostanza, si procrastina soltanto il problema, che si pone, comunque, al raggiungimento del diciottesimo anno di età.
Qual è, infatti, il destino del minore quando diventa maggiorenne?
Il fatto è che questo tipo di PdS non è convertibile – in linea di massima – e dunque si esaurisce al termine della minore età, con tutto ciò che ne consegue, a livello di molto probabile neo – clandestinità dell’ex minore.
Con la legge Bossi- Fini, inoltre, che ha integrato l’ipotesi del comma 1 dell’art. 32 della legge Turco-Napolitano, introducendo i commi 1 bis ed 1 ter, si prevede la possibilità di chiedere la conversione del permesso di soggiorno in permesso per motivi di lavoro o di studio se:
- si è in Italia da almeno 3 anni (quindi da quando si è minori di 15 anni);
- si è stati per due anni in una struttura di assistenza, aderendo ad un progetto di integrazione civile e sociale, gestito da enti pubblici o privati iscritti in un apposito registro;
- si ha un contratto di lavoro;
- si ha una disponibilità abitativa.
Un primo grande problema riguarda l’armonizzazione di questa ipotesi con quella prevista dall’art. 32 comma 1, la quale prevede che, al compimento dei 18 anni, allo straniero minorenne che sia stato affidato ai sensi della 184/83 sulla tutela dei minori, può essere rilasciato un pds per motivi di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cure, salva la valutazione sulla sua partecipazione ad un progetto di studio o formazione professionale effettuata dalla questura.
Sul punto, le posizioni in dottrina ed in giurisprudenza sono oscillanti: alla posizione per cui i commi successivi introducano ulteriori condizioni all’ipotesi, sostanzialmente restringendo il campo di applicazione dell’art. 1, se ne alternano altre, che ritengono le due figure alternative.
In effetti, nel comma 1 bis non si fa riferimento alcuno all’affidamento da parte dell’A. G. competente, ma si considera solo l’inserimento in un progetto di integrazione. Quindi, secondo alcune linee giurisprudenziali, in sostanza, ad una ipotesi di conversione, ne sarebbe stata aggiunta un’altra, senza toccare la prima.
Certo è, che, attualmente, la situazione non ha preso ancora una direzione chiara, e lo stesso ritornare della giurisprudenza sul punto (sia quella ordinaria che quella amministrativa, oltre che quella di rango costituzionale), costituisce, quanto meno, il sintomo di un profondo contrasto.
A parte ciò, la legge Bossi - Fini, che rappresenta, per onor del vero, un tentativo di affrontare il problema, approntando una procedura per l’effettiva possibilità di regolamentazione, mostra, però, diversi e vistosi limiti. Citerò soltanto il rischio di abbassare l’età degli spostamenti migratori gestiti dalle associazioni malavitose, o di escludere dalle opportunità che essa prevede tutti i maggiori di quindici anni.
- B -
Passiamo ora a considerare l’altro aspetto, quello del rimpatrio assistito, ovviamente ed estremamente connesso con il primo, e che riguarda ruolo e funzioni del CMS.
Come noto, si tratta dell’organo, istituito presso la Presidenza al Consiglio dei Ministri, che ha una funzione di snodo centrale nella politica concernente i minori stranieri. Ciò perché ne cura il censimento, vigila sulle modalità del soggiorno e, soprattutto, può disporre il rimpatrio assistito.
Le ragioni della creazione di un organo ad hoc per affrontare il problema, sono comprensibili, se non condivisibili: la peculiarità innegabile del fenomeno richiedeva una soluzione flessibile, dando vita ad una struttura libera di agire all’interno di procedure agili, che instaurasse una collaborazione continuativa delle autorità di pubblica sicurezza e delle amministrazioni locali.
La composizione stessa del CMS, prevedendo la presenza, oltre che di rappresentanti di origine ministeriale, anche di esponenti degli enti locali e delle associazioni maggiormente rappresentative nel settore, appare come un tentativo di mettere in dialettica ed in collaborazione istanze diverse, ma complementari.
Ciò nonostante, bisogna ammettere che il rimpatrio assistito appare, a tutt’oggi, uno strumento claudicante, caratterizzato da una insufficienza di ratio e di struttura per affrontare il problema adeguatamente.
Il punto di crisi si verifica quando il minore, che deve essere sentito nel corso della procedura, non esprime parere favorevole al rimpatrio. Se la procedura si conclude con il rientro nel paese di origine, come deve considerarsi questo tipo di rimpatrio? È ancora nel superiore interesse del minore o è una forma “attenuata” di espulsione”?
Inoltre, quando il minore rientra nel paese di origine, quali forme di monitoraggio sono previste per verificare l’effettività del programma di reinserimento?
Se tutto questo non viene chiarito a sufficienza, quello che dovrebbe essere, infatti, uno strumento di tutela per il minore, che gli permetta di ricongiungersi alla sua famiglia o comunque, di ritornare nel paese a lui familiare, potrebbe apparire, talora, come una sorta di espulsione “mascherata”, che, con la motivazione ufficiale di favorire il minore, lo rimanda nella condizione di difficoltà da cui era fuggito, senza l’effettiva attuazione di un programma di sostegno e di reinserimento, contrariamente a quanto previsto sulla carta.
Il minore non accompagnato è, infatti, almeno in genere, un soggetto che ha alle spalle un disagio estremo, così gravoso da far sì che si mettesse in moto verso un paese estero.
Assunto il principio che il futuro del minore investe di una responsabilità globale, così come stabilito nella Convenzione di New York sui diritti del fanciullo, dove è qualificato cittadino universale, che ha diritto ad una serie di tutele e garanzie, come è possibile, allora, rimpatriare dei minori sulle cui condizioni future, una volta ritornati nel loro paese d’origine, non si ha nessun tipo di garanzia?
Sotto tale aspetto, sarebbe fortemente auspicabile la generalizzazione della prassi di creare protocolli di intesa con i singoli paesi, ai fini della valutazione sulla fattibilità concreta del rimpatrio assistito, perchè sia realmente a favore del minore.
E ciò perché, in caso inverso, sembrerebbe quasi che l’onere finanziario di mantenimento del minore, che spetta agli enti locali, possa portare, per salvaguardare esigenze di bilancio, a risolvere il problema attuando questi cosiddetti rimpatri mascherati, che privilegino ragioni di “economicità”.
Infine, bisogna prendere in considerazione un altro elemento di criticità del nostro sistema.
Sappiamo qual è il percorso tipo immaginato per i MSNA, quando arrivano in Italia: obbligo di segnalazione alle forze dell’ordine, al CMS, al TM se il minore è in stato di abbandono, successivo inserimento nei circuiti di accoglienza.
Ora, questo sistema fatica evidentemente a tenere il passo con il fenomeno, se è vero che un numero enorme di ragazzi che entra nel circuito delle strutture residenziali ne fuoriesce rapidamente, scappando, al massimo, dopo due giorni, o non ne entra proprio a far parte.
È molto difficile, dunque, garantire e portare a compimento un percorso continuativo di assistenza che, prima di tutto, rispetti la dignità individuale e che realmente permetta un percorso d’integrazione.
E’ necessario, dunque, interrogarsi sul perché avvengono così tante fughe da un luogo che, almeno in teoria, dovrebbe essere un punto di riferimento e di sostegno materiale.
Bisognerebbe forse chiedersi se, per alcuni di questi minori, non sia meglio rimanere nella clandestinità piuttosto che essere inseriti in un centro che, in ogni modo, al compimento della maggiore età dovrà dimetterli, anche in mancanza del completamento del processo di analisi della loro situazione che si concluda o con il rimpatrio assistito o con il provvedimento “di non luogo a provvedere” da parte del Comitato Minori Stranieri, l’organo esecutivo cardine delle politiche in tema.
Infatti, questo è il punto: molti dei casi sottoposti all’attenzione del Comitato si concludono con una sostanziale “non decisione”, nel senso che i ragazzi giungono ai diciotto anni, senza che tale organo sia riuscito a decidere sul loro eventuale rimpatrio o meno, così rendendoli, di fatto, dei neo – irregolari al compimento della maggiore età.
In un precedente incontro è, infatti, emerso come il numero complessivo dei rimpatri assistiti si aggiri intorno ai seicento, su circa ventimila minori segnalati al Comitato nel corso di questi anni di attività. Ovvero, un numero piuttosto esiguo. Inoltre, complessivamente, il CMS ha seguito circa settemila ragazzi. Il problema riguarda, pertanto, il percorso degli altri tredicimila. Evidentemente, il carico di lavoro cui è sottoposto tale organo è eccessivo rispetto alla possibilità di evadere tutte le segnalazioni.
Inoltre, da un documento redatto da alcune associazioni di Torino, inoltre, è emersa la prassi per cui non viene più emessa la decisone di “non luogo a provvedere al rimpatrio” da parte del CMS.
Questa circostanza pone rilevantissimi problemi nell’impostare efficaci politiche di integrazione: se questa è la tendenza, insomma, sempre più ragazzi potrebbero decidere di restare nella clandestinità e di non seguire percorsi di integrazione legali, finendo emarginati o coinvolti in attività illegali, con gravi effetti sia sui minori sia sulla società di accoglienza, nella duplice ottica della tutela dei diritti e dell’ordine pubblico.
Il problema, dunque, non è quanti rimpatri assistiti si effettuano o quanti minori si regolarizzano al termine di un progetto di integrazione, ma quanti rimpatri NON sono effettuati, e, soprattutto, quanti ragazzi NON si regolarizzano al termine di un progetto. Il problema è la massa di irregolari maggiorenni che produciamo, in assenza di una politica coerente sul tema.
Non esistono, ovviamente, soluzioni magiche. È necessario, però, riaffermare la necessità di porre realmente al centro l’interesse del minore, in entrambe le direzioni: quella del ritorno “protetto” e quella dell’integrazione.
Per rendere praticabile correttamente il percorso di rimpatrio assistito è necessario generalizzare la strada dei protocolli con i paesi di origine. L’utilità di praticarli emerge dall’esigenza di uniformare gli standard tramite cui è verificabile la fattibilità del rimpatrio, di instaurare un più efficiente canale di comunicazione istituzionale, di valorizzare la presenza di partner sul territorio, di creare un monitoraggio comune ed efficiente, di elaborare progetti comuni di intervento.
La città di Torino, per esempio, sta cercando di seguire questa strada: esiste già un accordo tra CMS, Questura, Prefettura e Marocco, e analogamente si sta procedendo proprio con la Romania. Il senso, insomma, è quello di sostenere l’ineludibilità della cooperazione transnazionale, come strumento efficace per incidere sul problema.
Sull’altro versante, è necessario evidenziare la mancanza, a tutt’oggi, di un programma nazionale unitario per l’accoglienza, che uniformi gli standard delle prestazioni e crei una rete di intervento che non lasci isolati i singoli progetti di aiuto, sostegno ed inserimento, sulla falsariga del vecchio PNA per i richiedenti asilo, che - almeno sulla carta - era stato elaborato.
Un’ultima annotazione a margine concerne i risultati della ricerca, che mostrano in modo esemplare la situazione, dai contorni drammatici, in cui versano alcuni minori rumeni non accompagnati nel territorio romano.
Le valutazioni proposte rivelano la crudezza di una condizione che, a prima vista, appare come senza uscita, o senza alternativa, in quanto processo degenerativo e “pervertitore” del percorso che i minori stranieri compiono nel loro progetto migratorio.
È doveroso, però, non arrestarsi all’impatto emotivo che i dati e le immagini ci rimandano. Non dobbiamo pensare che la fotografia del fenomeno incornici staticamente la condizione di vita dei MSNA. Ciò, per evitare una forma di strabismo, che enfatizzi soltanto le superfetazioni negative del processo; ciò, per evitare di proporre una lettura della presenza dei minori non accompagnati che non sia una semplicistica adesione ad un modello culturale che, con qualche azzardo, possiamo definire come “ultraconservatore”, per cui minore straniero è uguale tout – court a manovalanza criminosa.
Al contrario, è necessario anche porre in luce alcuni aspetti positivi, che sia pur con una serie di difficoltà e zone grigie, attuano meccanismi di integrazione sociale.
All’interno, quindi, di una discussione centrata su alcuni nodi critici delle forme dell’immigrazione minorile – con particolare attenzione alla situazione rumena – è molto importante volgere uno sguardo altrove e sottolineare anche l’esistenza di alcuni gangli positivi delle politiche di inclusione. Ci si intende riferire, a grandi linee, ad esempio, all’avvio alla scolarizzazione ed alle diverse modalità in cui essa si dipana, dalla scuola dell’obbligo alle medie superiori, ai progetti di formazione ed avvio occupazionale, al lavoro complesso e delicato svolto nelle strutture di accoglienza.
Analizzando i dati che ci offrono queste realtà, emergono elementi utili per comprendere meglio quali sono i punti di sofferenza del sistema e quali sono le aree di intervento dove andare ad attingere per migliorare il processo di integrazione.
Dunque, possiamo affermare che l’idea della cooperazione transnazionale, dell’integrazione e dell’immissione in percorsi di legalità, non solo è auspicabile, ma è anche possibile.